Ekonomi Yonetimine farklı bir bakış...

 

EKONOMİ YÖNETİMİ   Dr. Ertan TOSUN

Günümüzde ekonomi herkesin ilgi alanına giren bir bilim dalıdır. Yazılı ya da görsel basında “Ekonomi” başlığı önemli bir yer işgal etmekte, ekonomi ağırlıklı TV kanalları sürekli yeni açıklanan rakamları yayınlayarak ağırladıkları ekonomistlere yorumlar yaptırmaktadır. Görevim gereği ben de uzun süre haftalık ekonomi brifinglerine katılarak bu rakam ve yorum bombardımanından nasibimi almış bulunmaktayım. Ancak bu programlarda veya brifinglerde gördüğüm eksiklik, teşhisin yapılmasına rağmen, reçeteye ve tedaviye yeterince vakit ayrılamamasıdır.

Bu sunum ve programlar diyabet hastasının durumunu günlük takibe benzemektedir. Oysa benim ilgimi çeken kısım hastanın tam anlamıyla nasıl iyileşeceği ve tedaviye ne zaman başlanacağıdır. Artık hastalık ile ilgili teşhis konulmuş ve üstelik kısa vadeli çözüm önerileri de herkesçe malumdur. Sorun, herkesçe malum olan kısa vadeli çözüm önerilerinin uygulanıp uygulanmadığı ve daha da önemlisi orta ve uzun vadeli önerilerin ne olduğudur. Şeker hastasına yasaklar koymanın dışında, yani hayatı idare ettirmenin dışında, hastalığı tamamen iyileştirebilecek bir çözüm var mıdır? Yani biz hep ekonomik kriz ile mücadele edecek ve hep gelişmekte olan bir ülke olarak mı kalacağız?

Ekonomi, birbiriyle etkileşim içinde olan birçok unsuru içinde barındırır. Biz sadece bu unsurların etkileşiminin sonuçlarını hissederiz. Hissettiğimiz sonuçlardan rahatsızlık duyarsak halk olarak yapabileceğimiz pek bir şey yoktur, çünkü bu sonuçları değiştirmek için çalışma sorumluluğu ekonomi yönetimine aittir. Ancak günümüzde ekonomi yönetimi ve hatta ekonomik araştırmalar, sonuçlara odaklanan Ekonomi Yönetimi bir anlayışın ağırlık kazandığı bir meslek haline gelmiştir. Bu noktada finansal yatırımlar uluslararası işleyen banka hesabı benzeri yapılar üzerinden bahis işine, ekonomik veri olarak değerlendirmeye başlanan güven endeksi gibi tahminler ülke ekonomilerini batırma ya da ihya etme amacına matuf olarak kullanılan manipülasyon aracına dönüşmüştür. Günlük verilere değerinin üzerinde itibar gösteren ekonomi yönetimleri, ilişkisiz sonuçlara bel bağladığından, haliyle kumarbaza dönüşmüştür.

Belki siz buna “beklenti” deyip olayı daha bilimsel bir jargonla ifade edebilirsiniz, beklentiye göre yatırım kararı da “bahis” kavramının ekonomik kavramlarla ifadesi olmuş olur. Arkasından manüplasyonlar veya özellikle ulusal/uluslararası siyasi veya ekonomik rant peşinde koşanların eline geçen beklenti yönetimi, bünyeye düşen kurt gibi sağlam bir ekonomiyi bile kısa sürede hasta edebilmektedir. Oysaki ekonomi yönetiminin en temel görevi sonuçlardan sonuçların kök sebebine inmek ve kök sebepleri ortadan kaldırmak, yani yapısal reformları gerçekleştirmek, bundan sonra beklentiyi sağlam delillere dayalı olarak yönetmek olmalıdır.

Ekonomi yönetimi genellikle gemi metaforu ile anlatılmaya çalışılır ve “fırtınada gemiyi limana getirip demirleyebilmek” ifadesiyle başarı hedefi tanımlanmış olur. Geminin ana yapısını ülkenin ekonomik yapısı olarak değerlendirip, yelkenleri, dümeni, çıpa vb. unsurları kurumlara benzetirsek, bunları kullanan kaptan, tayfa vb. pozisyonları idari yapılara, idari yapıların kurumları yönetme kararlarının bütününü de politikalara benzetebiliriz. Fırtınalı denizlerin kriz dönemini, aksini durgunluk dönemi olarak düşünürsek, benzetmenin ne denli yerinde olduğunu görmüş oluruz.

Durum bu kadar açık, net ve şartlar eşitken sorulması gereken soru şudur: Neden bazı gemiler hızlı bir şekilde ilerleyip hedefine varırken bazı gemiler hedefine varamamaktadır? Yani neden bazı ülkeler zenginken diğerleri fakirdir? Bir ülke ekonomisi (economic structures) söz konusuysa, ülke ekonomisini yönetmek için araç olarak kullanılmak üzere mülkiyet hakkı, sözleşme hakkı, demokrasi vb. kurumlar (institutions) mevcutsa, idari yapılar (governance) ve bunların uyguladığı politikalar (policy) tüm ülkeler için belirgin bir şekilde ortadaysa ekonomilerin ulaştığı sonuçlar (growth) neden farklıdır?

Bu sorulardan hareketle ekonomik sorunların kök nedenine inerek çözüm önerileri geliştirmeyi veya ekonominin arka planında çalışan çarklarını daha yakından tanıyarak, bu çarklardaki bozukluğu kalıcı olarak düzeltecek bir çalışma ortaya koymayı kendime görev edindim. Tabi ki bu çarklara dair yüzlerce çalışma daha önceden yapılmıştı ve günlük takip edilen rakamlar bu çalışmalardan damıtılarak yakından takip edilir hale gelmişti. Ancak günümüzde sadece rakamların takibine indirgenen ekonomi de kabul edemeyeceğim bir yaklaşım olarak karşımda durmaktaydı. İşte tam bu noktada göstergelerden hareketle geriye doğru bir yolculuk ama nihayetinde yapısal sorunlara ulaşarak bu sorunların çözümüne dair (belki) mevcut olan önerilerin bir tutarlılık içinde ön plana çıkarılması ve artık tartışmaların bu alanda yapılarak arkasından uygulamaya geçilmesi beklentisi, beni en çok teşvik eden husus oldu.

Bu yolculuğun sonunda yukarıda zikredilen tüm soruların cevabını ekonomik yapı, ekonomik kurumlar, ekonomi idaresi ve ekonomi politikalarında aramak gerektiği üzerine geliştirdiğim tezimi bu Kitapla sizlerle paylaşıyorum. Bu nedenle kitabın adını “Ekonomi Yönetiminin Dört Esası” olarak isimlendirdim. Tatmin edici bir çalışma oluşturabilmek amacıyla, kendime üç yıl vadeli bir proje hazırladım.

Kitabı yazarken hedefe ulaşmaktan ziyade bu hedefin peşinde koşmak ve elde ettiğim bulgularla sizin karşınıza çıkmak benim temel amacımı oluşturdu. Sonuçtan ziyade süreçle uğraşmak! Ve bugün bu Kitapla sizin karşınızdayım.

Bu kitapta amacım öncelikle ekonominin oluştuğu yapı, kurumlar, idare ve politika unsurlarını ortaya koymaktır. Birinci bölüm olan kitabın literatür kısmında ekonomik yapı, ekonomik kurumlar, ekonominin idari yönetimi ve ekonomi politikaları olarak dört başlıkta incelediğim bu unsurları ikinci bölümde Türkiye için gözden geçirdim. Birinci bölümde daha çok literatür taraması yaparken ikinci bölümde verilere zaman zaman kendi yaptığım anketleri de ekleyerek Türkiye’ye ait bir analiz yaptım. Son bölümde Türkiye için yapısal reform önerileri oluşturdum. Tabi ki bu öneriler tüm ekonomiyi kapsayan ve uygulanması halinde sorunları çözecek olan bir reçete mahiyetinde değildir. Ancak önereceğim yapısal reformlar; bir taraftan ekonominin önündeki tıkanıklığın açılmasına imkân sağlayacak açılımların altını çizecek, diğer taraftan iç içe yaşamaya alıştığımız ve hiçbir zaman sorgulamadığımız kurumların aslında bünyeyi ne kadar sardığının ve nelere mal olduğunun farkına varılmasına sebep olacaktır. Amacım meşhur fıkrada geçen “tek kollu ekonomist” arayışlarına bir karşılık olmadığı gibi Türkiye ekonomisi için ideal bir reçete de hazırlamak değildir.

Zaten böyle bir hedef tek kişinin boyunu aşar. Amacım ekonominin beklenti yönetimi üzerine konuşlandığı, sonuçların sebeplerden daha değerli hale geldiği, tedavinin unutulduğu günümüz ekonomi analizi anlayışını itibarsızlaştırmaktır. Ve yine amacım yapısal reformların önemini vurgulayarak, birçok “sonuç” illüzyonistinin lafı bıraktığı yerden alıp, yapısal reformun içini doldurma hususuna dikkat çekmektir. 

Bu noktada benim için başarı, önerilerimden ziyade bakılması gereken yere ilgiyi çekmektir. Veya bu noktada dirsek çürütmüş araştırmacıların itibarını iade etmektir. Kitabı; literatür, Türkiye uygulaması ve yapısal reform önerileri ekseni üzerine oturttum. Bu noktada belki belli bir konuya dair literatür, ülke uygulaması ve yapısal reformu birlikte ele alıp daha sonra yeni bir konu için aynı şekilde literatür, ülke incelemesi ve yapısal öneri şeklinde devam eden bir format uygulayabilirdim.

Eminim kitabı okuduğunuzda siz de benzeri bir yaklaşımın daha doğru olacağını düşünebilirsiniz. Ancak bu kitabın beklenen formatta olmaması, kitabı diğer ekonomi kitaplarından ayıran en önemli özelliğidir. Çünkü benim amacım yapı, kurumlar, idare ve politika dörtlüsünün her zaman bir arada olduğunun akıldan çıkarılmamasını sağlamaktır. Alışıldık ekonomi kitaplarında oluşturulan ayırım, aslında birbiri ile hemen yan yana olan bu unsurların sanki birbirine çok uzakmış gibi bir algıya sebep olmaktadır. Oysa ben burada ekonomik yapının bir bütün olarak ortaya konulmasını, özellikle kurumların artık gizlenemeyecek şekilde öne çıkmasını ve belki de hiç bilinmeyen ekonomi idaresinin üzerine spot ışıklarının tutulmasını amaçladım.

Böyle bir bakış açısı aynı şeylerin tekrar tekrar ifade edilmesine sebep oldu. Çünkü ekonomi tek bir bütünken, bu bütüne yapı, kurumlar, idare ve politika açısından baktığınız zaman gördüğünüz şey aslında birbirini tamamlayan hatta iç içe geçmiş bir örüntüdür. Amacım bu örüntüyü ve ilişkileri ortaya koymaktır. Yani herkesin doğru olarak gördüğü bir ekonomi politikasını neden uygulayamadığımız sorusunu, yani mevcut bakış açısıyla göremediğimizi kitapta oluşturulan, örneğin kurumlar açısından bakarak, cevaplamamızı sağlamaktır.

Tahmin edilebileceği gibi kitapta yer alan birçok konuya dair verinin en son halini bu kitapta bulamayabileceksiniz. Bu durum iki sebepten dolayı çok da umurumda değil. Birincisi her ekonomi kitabı bu anlamda birkaç yılda güncelliğini yitirir, ikincisi ben artık diyabet hastasının son verilerinin grafiğini ve hatta son günkü durumunu merak etmiyorum. Çünkü biliyorum ki diyabet hastalığına kalıcı bir çözüm bulunamadığı için günden güne çürüyen ve yavaş yavaş fonksiyonunu icra edemeyen organlar nedeniyle hasta çoklu organ yetmezliği nedeniyle hayatını kaybedecektir. Ve şunu da biliyorum ki diyabet hastalarının çektiği sıkıntıyı hafifletmek için bulunan ilaçlar birçok firmaya milyarlarca dolar kazandırdığı gibi, kalkınma yolunda pösteki sayan ülkelerin ekonomik durumunu grafiklerle sürekli anlatan ekonomistler de bu işten epeyce bir itibar elde etmektedirler. Doğaldır ki bu alanlarda sorunu bulup kökünden çözecek bir formülü ortaya koymak birçok kişiyi işsiz bırakacaktır.

Ekonomi birçok küçük parçanın bir araya gelmesi ve çalışmasıyla oluşan dünya çapında bir sistemdir. Bu parçaların uyumlu çalışması gerekmektedir. Bu amaçla araştırmacılar her bir parçanın doğasına ilişkin onlarca araştırma yapmışlardır. Eğer ekonominin bütününe bakan böyle bir kitap hazırlıyorsanız illa ki bu parçalar üzerine kafa yormuş araştırmacıların bulgularından istifade etmeniz gerekecektir. 

O halde ilk teşekkür, gerek dip notlarda gerekse kaynakça kısmında yer verdiğim araştırmacılaradır. Bu araştırmacı ve kaynakların dışında çalışma esnasında unuttuğum, adını zikretmediğim, başka araştırmacılar mutlaka olmuştur ki onlara da teşekkürlerimi arz ederim. Bunun dışında gerek fikirleriyle çalışmama değer katan Maliye Eski Müsteşar Yardımcısı Dr. Gençosman YARAŞLI, Prof. Dr. Zekeriye MIZRAK, SBB Uzmanı Dr. Memduh ÜNAL’a ve yorumlarıyla çalışmaya ayna tutan Halit KÜÇÜKÜNAL ile fikirlerinden istifade ettiğim değerli arkadaşlarıma da ayrıca teşekkür ederim.

Üç yıllık bir süreçte hazırlanmış olan bu çalışmanın amacına ulaşması en büyük arzumdur. Kitabın, arzumu gerçekleştirecek yeni çalışmalara destek olacak bir çakıl taşı olması temennisiyle…

Dr. Ertan Tosun

İÇİNDEKİLER

IX

İÇİNDEKİLER...................................................................................................................................... III

ÖNSÖZ................................................................................................................................................... V

GİRİŞ................................................................................................................................................... VII

BİRİNCİ BÖLÜM

Ekonominin Unsurları

1. Ekonomik Yapı................................................................................................................1

1.1. Tanım............................................................................................................................1

1.2. Üretim Faktörleri..........................................................................................................2

1.2.1. Toprak.......................................................................................................................2

1.2.2. Emek......................................................................................................................3

1.2.3. Sermaye....................................................................................................................6

1.2.4. Müteşebbis.............................................................................................................11

1.3. Ekonomik Yapının Ölçümü......................................................................................17

1.4 Ekonomik Yapı Ölçümünde Hatalar .........................................................................25

2. Kurumlar/Kurallar (Institutions)...................................................................................32

2.1. Tanım............................................................................................................................32

2.2 Kurumların Tarihsel Gelişimi .....................................................................................33

2.3 Kurumların Öne Çıkan Özellikleri .............................................................................36

2.3.1 Her üretim yapısı kendi kurumları ile kaimdir........................................................37

2.3.2 Kurum ile gelecekteki hedef ilişkisi .......................................................................37

2.3.3 Kurum geliştirilmesine karşı lobi ...........................................................................38

2.3.4 Kurumlar ve organizasyonlar arasındaki kadim ilişki............................................38

2.3.5 Kurumların etki gücü..............................................................................................38

2.3.6 Kurumlar işgücünün yetenek dağılımını da etkiler.................................................38

2.3.7 Kurum kurma ve geliştirme....................................................................................40

2.4. Kurumların Temel Belirleyicisi: Devlet Anlayışı .....................................................42

2.4.1 Teorik arka plan ve tarihi gelişim............................................................................42

2.4.2 Ekonomik değişimde Devletin rolü........................................................................45

2.4.3 Devlet müdahalesini etkileyen bazı faktörler..........................................................49

2.5. Kurumları Etkileyen Bir Diğer Güç: Din .................................................................51

2.6. Sosyal Sermaye .......................................................................................................54

X

2.7. Değişime Engel Olarak Kurumlar: Atalet, Aşırılık ve Sapkınlık ............................59

2.8. Ekonomik Kurumların Kalitesini Ne Belirler? ..........................................................61

3. İdari Yapı ......................................................................................................................66

3.1. İdari Yapının Unsurları ..............................................................................................68

3.1.1 Merkez Bankası.......................................................................................................68

3.1.2 Gelir yönetimi .........................................................................................................69

3.1.3 Harcama yönetimi...................................................................................................71

3.2. Bazı Ülkelerde Ekonomi Yönetiminin İdari Yapısı ..................................................78

3.2.1. ABD ekonomi yönetimi ......................................................................................78

3.2.2. Almanya ekonomi yönetimi ................................................................................97

3.2.3 İngiltere ekonomi yönetimi ..................................................................................102

3.2.4. ABD, Almanya ve İngiltere örneklerinin değerlendirmesi .................................105

3.3. İdari Yapının İşlemcisi: Personel Yönetimi ve Kariyer Bürokrasi...........................108

3.3.1. ABD kamu personel sistemi .................................................................................110

3.3.2 İngiltere kamu personel sistemi ..............................................................................113

3.3.3. Fransa kamu personel sistemi ................................................................................117

3.3.4. Almanya kamu personel sistemi ............................................................................120

3.4. İdari Yapı Sonuç .....................................................................................................124

4. Ekonomi Politikası ....................................................................................................125

4.1. Ekonomi Politikasının Tarihsel Gelişimi...............................................................127

4.2. Ekonomi Politikasının Araçları ..............................................................................127

4.2.1. Harcama politikası ...............................................................................................143

4.2.2. Gelir politikası .....................................................................................................147

4.2.3. Borçlanma politikası ............................................................................................148

4.2.4. Para politikası ......................................................................................................150

4.2.5. Döviz kuru rejimi...................................................................................................152

4.2.6. Ekonomik teşvikler (Teşvik Politikası)..................................................................154

I

KINCI BÖLÜM

Türkiye Ekonomisinin Unsurları:

Yapı, Kurumlar, İdari Yapı ve Politika

1. Ekonomik Yapı.............................................................................................................161

1.1. Küresel Ekonomik Sistem ve Türkiye......................................................................161

XI

1.2. Türkiye’de Üretim Faktörlerinin Yapısal Durumu ...................................................172

1.2.1. Toprak.....................................................................................................................172

1.2.2. Emek......................................................................................................................181

1.2.3. Sermaye..................................................................................................................210

1.2.4. Türkiye’de müteşebbis..........................................................................................218

1.3. Makro Verilere Göre Ekonomik Yapı .......................................................................233

1.3.1. Büyüme .................................................................................................................233

1.3.2. İstihdam .................................................................................................................239

1.3.3 Enflasyon ................................................................................................................243

1.3.4. Para arzı..................................................................................................................252

1.3.5. Ödemeler dengesi ve cari açık ..............................................................................256

1.3.6. Gelir dağılımı (Gini Katsayısı)...............................................................................274

1.4. Sektörel Yapı ...........................................................................................................276

1.5. Kamu Maliyesi .......................................................................................................286

2. Türkiye’de Ekonomik Kurumlar (Oyunun Kuralları)...............................................339

2.1. Devlet Anlayışı.......................................................................................................339

2.2. Bir Kurum Olarak Dinin Türkiye’de Ekonomi İle İlişkisi .....................................352

2.4. Kurumlar Başlığı Altında “Hukuk” .......................................................................372

2.3 Sosyal Kurumlar......................................................................................................377

2.4. Personel Yönetimi ve Bürokrasi ............................................................................385

2.5. Mesleki Kuruluşlar, Yapılar ve Odalar ...................................................................406

2.6. Bir Kurum Olarak Sınavların Ekonomiye Etkisi ....................................................409

2.7. Sonuç Olarak Kurumlar ..........................................................................................413

3. Ekonominin İdari Yapısı...............................................................................................415

3.1. İdari Analiz................................................................................................................415

3.2. Fonksiyonel Analiz...................................................................................................422

3.3 Süreç Analizi..............................................................................................................429

4. Türkiye Ekonomi Politikası .........................................................................................438

ÜÇÜNCÜ BÖLÜM

Türkiye İçin Yapısal Dönüşüm Önerileri

I. Temellerin Doğru Tespiti..............................................................................................447

1- Uluslararası sistemdeki yerimiz...................................................................................447

2. Toplumun Devlet anlayışında yaşanan eksen kaymasının

düzeltilmesi ....................................................................................................................449

3. Dinin ekonomiye dair değerlerinin hatırlanması ........................................................455

XII

4. Yine hukukun üstünlüğü ............................................................................................468

5. Ölçemezsek yönetemeyiz: ..........................................................................................473

II. Ekonomik Programın Temel İlkeleri Üzerine.............................................................481

III. Program Eksenleri......................................................................................................489

1. Kamu mali yönetimi kapsamında kısmi bir “mali kural”

uygulanabilir mi?..............................................................................................................489

2. Kamu yönetimi idari çerçeve düzenleme önerisi.........................................................497

3. Ekonomi yönetiminin idari yapılanmasına dair bir öneri.............................................515

4.Hazine ve Maliye Bakanlığı:.........................................................................................523

5. CB-Strateji ve Bütçe Başkanlığı:.................................................................................528

6. Uluslararası kalkınma işbirliğine dair yapılanma önerisi ............................................532

7. Yurtdışı teşkilatların yapılandırılmasına dair öneri......................................................543

8. Eğitim sisteminin yeniden yapılandırılması.................................................................552

9. Kamu personel sistemi yapısal reform önerisi.............................................................560

IV. Küçük Etkinlik Alanlarına Dair:.................................................................................569

1. Altın ithalatını önlemeye dair öneri..............................................................................569

2. Odaların rant gelirlerinin kaldırılması..........................................................................571

3. Borsanın güvenilir bir yatırım aracı olması..................................................................572

4. Yerel idarelerde düzenlemeye dair bir öneri.................................................................573

5. Yaşanabilir şehirlere dair bir öneri (Çok katlı otopark)................................................578

6. Ekonomiye katkı açısından köylere dair öneri (KÖİ Köy şirketleri)...........................581

7- Emlak vergisine dair öneriler ......................................................................................592

Sonuç ...............................................................................................................................595

Kaynakça..........................................................................................................................609